把政治协商纳入决策程序是中国共产党作出的重大战略决策，标志着我国政治协商制度迈入了一个新的历史阶段。本文主要从政策问题、决策目标和价值、决策咨询、政策合法性和决策执行与监督等几个方面，探讨了政治协商在决策程序的各个环节所发挥的作用，分析了存在的问题。
关键词
政治协商、决策程序
1引言
政治协商是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要内容，是实现我国重大政策制定和重大战略决策科学化、民主化的有效机制和保障。为贯彻中共十八大和全国政协十二届一次会议关于健全社会主义协商民主制度的要求，充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用的重要举措，对政治协商纳入决策程序进行研究具有重要的理论意义和现实的指导意义。决策是国家 实现其职能的首要环节，也是政治体制得以有效运行的保障，贯穿于政治运行的全过程。决策程序是决策过程的逻辑顺序、基本步骤，因而要实现决策的科学化、民主化就必须明确决策过程的基本程序。理想的政策制定的程序包括以下几个环节：政策问题的提出（决策议程）、目标和价值、决策咨询、方案的拟定、政策的合法化、方案的实施和反馈。政治协商参与决策程序的哪些环节，在各个环节中的作用，存在的问题，都是我们要在理论上加以明确探究的问题。
2政治协商与政策问题
决策过程实际上就是将社会上的各种利益和要求输入政治系统之中并转化为政策输出的过程。而对政策问题的有效分析和界定是政策制定的起点。现代社会各种利益要求形形色色，决策者面临的问题更是复杂多变，只有少数的利益需求被决策者重视进入到决策的议程中来。如果政策问题的设置被统治者或少数精英分子把持、民众关心的问题与政策制定者关注的问题南辕北辙，那么无论在这个政治体制里其他问题的决策过程有多么民主，这个国家的政治合法性都将会受到质疑。政治协商的各个主体——各民主党派、无党派人士等，可以利用其自身掌握的政治资源和广泛的社会资本成为政策问题的提出者。各民主党派和无党派人士大都是具有一定专业知识的人士，他们利用其掌握的专业知识来深化对社会中存在问题的认识，对问题产生的时间、地点、条件，问题的性质、范围、程度及其价值或影响等进行明确的界定，进而影响政策问题。
民意的表达也是政策议程的重要创始者。一般的利益表达和诉求并不能够必然的导致政策问题的建立，民意的表达要具备上达政策制定者的渠道，这就为民主党派、无党派人士以及政治协商会议提供了聚集利益表达的功能，成为政策问题设立的重要的要素。民主党派、无党派人士以及政协会议可以充分的利用其成员来源于不同的社会阶层和群体，社会基础十分广泛的特点，及时的了解和掌握国家现代化过程中不同阶层人员的利益诉求和社会管理中存在的问题，成为党和政府连接最广泛的社会主义建设者的桥梁和纽带，在共同的奋斗目标的指引下增强党的凝聚力和影响力。
政治协商的各种制度化和非制度化的途径为民主党派、无党派和各界人士进入政策议程提供了必要的保障，成为保证政策制定能够反映社会公正和公民利益诉求的重要渠道。同时我们也应该看到由于民主党派和无党派人士不是政治权力的持有者，其进入到国家政权体系中后就不能再以本党派身份、而只能以国家机关一分子的身份代表人民执行公务，这极大的限制了民主党派和无党派人士在决策问题上的作用。从现有的协商形式来看，有关协商议题的提出主要来自党委、人大和政府，呈现一种明显的单向性，而很少有《政协章程》所说的各民主党派、人民团体和各族各界人士将有关重要问题提交协商的形式，政治协商的规范性更是无从谈起。政策问题的设置与否不是由决策问题的轻重和民意来决定的，而是决定于党和国家领导人的开明程度，这极大的影响政治协商功能的发挥。
3政治协商与决策目标和价值
目标是个人、组织和部门所期望达到的目的和效果。政策目标，则是政策制定者希望通过政策实施所达到的效果和目标。政策目标的确立是政策制定过程非常重要的一步。正确恰当的政策目标则能够激励和调动体制内外的积极性，为目标的实现提供强大的动力；相反不切实际的政策目标则会极大的打击组织内成员的信心，不仅不能解决政策问题还会造成严重的经济和政治上的损失。
中国共产党是执政党，党的领导原则对国家政治体制的组织和运作具有决定性的影响。中国共产党与各民主党派和无党派人士的关系是一种密切合作的政党关系，在政治协商的过程中参政党在基本政治理念和重大方针上的目标与执政的中国共产党是保持一致的，有着共同的政治目标，共同致力于中国特色的社会主义事业。
尽管民主党派和无党派人士享有宪法和法律范围内政治上的自由和组织上的独立，但是在关系到社会发展和未来国家重大战略的政治协商的过程中，他们很难提出自己独立的政治发展的路线，在价值目标和政治目标上共产党的决策权力是起主导作用，而民主党派更多的是起支撑作用的。不管是在党派还是在政协内的制度上，民主党派和无党派人士在政策的目标和价值选择上很难发挥其应有的作用，即使是其作为政策议程的设立者，也不可能提出与执政党执政原则和价值观念相违背的政策目标。这在一方面避免了由于政党之间的相互竞争所引起的资源上的浪费和大量的扯皮推诿事件的发生，另一方面由于决策目标和价值的先定性而制约了政治协商功能的发挥。
4政治协商与决策咨询
在决策过程中，信息的准确与公正对决策的成败具有决定性的影响。现代社会各种信息交错复杂，社会阶层分化带来了公共需求的多样性和多变性，任何一个组织和领导人都不可能单纯依靠政治体制的输入来判断信息的价值，而难以作出及时有效高质量的决策。为保证决策的质量，要求党和政府在做出决策的时候进行有效的决策咨询。有效的决策咨询是对党和国家决策进行研究，分析决策的可行性和检验决策的得失，是实现决策科学化、民主化的重要手段。任何政治体制都离不开不同政治参与主体之间的信息交流和沟通，而政治协商纳入决策程序恰恰是为民主党派和无党派人士参与国家决策提供了制度化的决策信息与咨询途径。
把政治协商纳入决策程序，就重大问题在决策前和决策执行中进行协商，是政治协商的重要原则。首先，从政治协商的内容上看，它涉及到政治体制改革、经济、社会发展、思想文化建设等众多方面，参与政策制定的范围异常的广泛。由于民主党派和无党派人士在利益上具有中立性的特点，对于问题的判断和认识更加的客观，并不囿于自身的利益局限，因此中共党委和政府积极支持民主党派和无党派人士就具有全局性和战略性的问题进行有组织的考察调研,并为民主党派和无党派人士的调研提供制度上的支持, 民主党派也可就自身所关心的问题展开调研并将调研的成果向中共中央和各级政府组织以书面建议的形式上报，这有利于党和政府决策时掌握更加全面有效的信息。其次，民主党派和无党派人士来源于不同的社会团体和利益集团，是政策制定的专家，有的甚至来自党和政府的决策部门，可以充分发挥其专业知识的特长和联系广泛的特性，有效的整合其人才资源，突出整体功能，选择国家和社会建设中具有宏观性、前瞻性、战略性的问题深入收集信息和展开广泛的调研，为决策提供强有力的信息咨询。
不管是历史的发展过程还是在现行的政治体制运行中都为党和政府与民主党派等进行政治协商提供了大量的途径和可借鉴的经验，为决策的科学化提供了信息上的支持，但是在现实的实践中也存在着诸多的问题。首先，政治协商并没有形成具有约束性的规定，政治协商的主题不够明确，协商议题的选择、协商程序和时间呈现出随意性特点。其次，民主党派和无党派人士以及人民政协在政治协商中处于被动的地位，协商内容不够具体，呈现出模糊性的特点，使得民主党派和无党派人士在协商之前对协商的内容没有充分的准备，政治协商只能流于形式。再次，就是对于政治协商中，协商的效力没有明确。别外，在信息的收集和咨询完成以后，决策就进入到了方案的拟定和选择的环节。民主党派和无党派人士通过制度化的政治协商进入方案拟定和选择的可能性很小，改变政策方案选择几乎是不可能的事情。
5政治协商与政策合法性
政策是政治系统重要的组成部分，是解决社会问题、平衡公共利益而由权力机构制定和实施的权威性的规范和活动策略。政策合法性是国家政治合法性的重要的组成部分，一旦政策合法性受到人们的质疑将影响到政治体系的稳定、存在和发展。政治协商是多元政治主体参与公共政策的讨论和制定的具有一定约束性的决策过程，其主要的目标是促进决策的科学化和民主化，提高党和国家社会治理的能力。
作为多党合作制度重要内容的政治协商，无论在形式上、实质上还是价值上对决策合法性具有重要的意义。首先，政策的形式合法性包括决策主体的合法性和决策过程程序的合法性。政治协商是在现有的法律和体制的框架内制定重大公共政策的必经程序。政治协商是决策中决策议程、决策咨询和实施反馈等重要步骤的必经的环节，使得民主党派和无党派人士成为政策制定过程中的重要参与者。通过与民主党派的民主协商会和人民政协中的各类会议对决策进行广泛的讨论、审议，获得广大政策对象的认同和支持的同时获得合法性的基础上才可以实施。
其次，政策的实质合法性指的是政策本身的合法性，反映政治体制的利益诉求、合乎政治价值。民主党派和无党派人士可以通过调研等途径及时有效的聚集和反映各方面的意见和利益，在政治协商的过程中，也可以将在协商过程中的情况及时的回馈给各方面的利益相关者，使得政策制定不是单方面的活动，而是广泛政治参与的结果。同时政治协商也为利益矛盾提供了制度化的解决途径。
政治协商的确为政策的合法化提供了重要的政治基础，但是政策合法化有其特定的法定主体（在我国一般是人民代表大会），政治协商的主体更多的是决策的参与者而不是决策的法定主体，这极大的影响了政治协商的效力。在政治协商的过程中，民主党派和无党派人士更多的是作为政策的咨询对象，而不是利益和风险的承担者，这极大的制约了协商功能的发挥。当政策出现问题的时候，党和政府成为责任的承担者，对党和政府执政的合法性产生了动摇，特别是在现阶段社会矛盾不断的凸显，利益和风险不断加大的转型期，如何使得民主党派和无党派人士享有相应的决策制定和社会管理的政治权力，在政策出现困境的时候能够成为执政风险的承担者，将是提高政治协商能力和政治合法性的治本之策。
6政治协商与决策执行与监督
政策执行是实现政策目标的关键，政策执行的好坏是检验、修正、完善政策的基本依据，是政策制定者致力于政策所设定之目标的达成而采取的各项行动。政策执行的效果取决于政策执行体制是否科学完善，取决于政策执行过程是否合理高效，取决于政策执行评价机制是否科学恰当。政策过程的监督是实现政策预定目标和效果的重要保障。政策监督贯穿于政策的制定、执行、评估和终结等各个阶段，主要目的就是发现、采集和分析政策过程中的有关信息，找出偏差和错误，采取及时、必要的措施，予以纠正。
在政策执行的过程中，政治协商的众多形式都为民主党派和无党派人士进入政策过程提供了渠道。在协商过程中，更多的是作为政策有效执行的环境来发生作用，集中的体现在政党与政党和政党与公众之间关系的调和以及政策执行的整合，最终形成政策执行的有利环境和政策助力，避免政策执行过程中的梗阻。在政治协商的过程中，为了使决策更好的体现公共价值，实现决策目标，民主党派、无党派人士以及人民政协可以通过视察活动、政协提案和特约人员监督的形式实现对公共政策的有效的监督。政治协商作用于决策后的程度没有决策前和决策过程中那样的突出，但是作为监督的一方面仍然发挥着其不可替代的作用。
7结束语
把政治协商纳入决策程序，是中国共产党的一贯主张.也是十八大作出的重大战略部署，对于实现决策的科学化、民主化，推进政治协商的制度化、规范化和程序化，具有十分重大的意义。政治协商不仅仅是参与到了决策的过程中去，更重要的是其在决策中所发挥的作用。民主党派、无党派人士以及人民政协是决策过程的议程的设定者、信息的咨询者、合法性的来源者和执行过程的监督者，是实行科学、民主决策的重要环节，是中国共产党提高执政能力的重要途径；是发扬社会主义民主的重要形式，在体制建设上拓展了社会主义民主的深度和广度。
（供稿：武汉市民进洪山区工委 马丽华 责任编辑：李南）
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