教育的特殊性决定了其在营商环境改善过程中具有双重属性：一是作为营商环境的重要组成部分，服务经济社会发展。人才是产业发展的决定性因素，通过发展优质教育，提升公共服务水平，促进人才素质提高，为产业发展提供高素质的人才；同时在区域内形成教育高地，增加区域的吸引力，形成人才和产业集聚效应。二是民办教育作为教育体系中的重要组成部分，本身涵盖内容广泛，包括高等教育、中小学、学前教育、成人培训、未成年人校外培训的各类民办学校和机构也是市场营商主体，也需通过优质营商环境推动行业良性发展。

　　武汉市一直高度重视民办教育的健康可持续发展，相继出台了一系列扶持、规范民办教育的政策措施，在监管的同时，积极主动地做好指导和服务工作。截止2018年底，我市经市、区教育行政部门审批的民办教育机构共1756个，在校生44.11万人，教职工4.76万人。作为教育事业的重要组成部分，我市民办教育已经形成了一定规模，成长了一批有特色的民办学校，为促进我市社会经济发展做出了积极贡献。

　　根据民进中央2019年年度大调研的要求，4月，我们对全市民办中小学（中等职业学校）、民办培训机构开展了深入调研，发现各类民办教育主体在办学过程中仍然面临一些困难和问题亟待解决：

　　1.认识上仍然存在偏差。虽然近年来，从全国大的发展环境来看，各地都非常重视民办教育，但民办教育“多余论”“添乱论”“赚钱论”等还有相当市场。在对民办教育的管理上，没有做到各级教育职能部门的内部分工“管公办必须管民办”的合理格局，民办教育处（科）室常常被当成了“民办教育局”总揽民办教育的全面，管理力度不足。

　　2.政策上还需进一步完善。一是在与法律法规的衔接上还需要加强。如，《中华人民共和国民办教育促进法》及实施条例规定：“设立实施学前教育、中等及以下学历教育的民办学校，由县级以上地方人民政府教育行政部门参照同级同类公办学校设置标准审批”。而根据国家、省“放管服”改革“一枚印章管审批”的要求，各地纷纷试点成立各级行政审批局，明确规定，义务教育、学前教育及培训机构均由各区行政审批局负责审批，《办学许可证》也是加盖区行政审批局公章，这明显与法律法规不相符。而且，在实际办理过程中，各基层行政审批局对教育方面的相关政策文件解读不一致，导致标准不统一，影响服务效率。二是政策上规范过多，支持不足。虽然在十九大报告中提出“支持和规范社会力量兴办教育”，但2018年以来，各级对于民办教育机构的多数政策制定依然在规范、整顿、监督层面进行，规范过多、支持不足依然制约着民办教育的发展。三是中央政策落地不易。《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》（以下简称《意见》）出台以后，全国各地纷纷出台了具体实施意见，但操作性不强，普遍缺乏教育部门之外的部门支持和联动。如，《意见》中关于“建立差别化政策体系”“拓宽办学筹资渠道”“探索多元主体合作办学”等，以及部分省提出的“创新土地供给方式”“落实税费优惠政策”等，没有具体操作细则，国土资源、税务等职能部门在实施过程中还有难度，多数无法落实。

　　3.执法力量过于薄弱。加强执法，打击非法行为是保护合法规范经营主体，创造好的营商环境的重要手段。目前，在对非法办学的执法中，从上到下都以教育部门为主，其他部门虽也参与，但相对被动。工商部门在新的《民办教育促进法》出台前单独登记了数量巨大的教育类企业（主要开展教育培训、学前教育），新法新政实施后工商部门退到了后台，将执法工作交给教育部门。但全国的教育部门没有专门的执法队伍，缺少发现预警机制，缺乏执法依据，也没有法律授权的行政强制手段，无力承担这么大的执法量，从而成为教育监管中的软肋。目前的机构改革大背景下，成立专门的教育执法队伍难度很大，我们也曾提出将培训机构执法纳入城市综合执法或联合执法，但因没有上位法律和规定依据而无法实施。

　　4.民办学校属性不明确。一是《教育法》和《民办教育促进法》《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》都没有明确界定营利性民办学校和非营利性民办学校的含义，也没有对两类民办学校的法律性质做出规定，也没有对权利义务进行规定。这样导致历史遗留问题没有得到妥善处理。实行分类管理后，对于选择登记为非营利性的现有民办学校，采用办学终止时进行清偿后有剩余的，“给予出资者相应的补偿或者奖励，其余财产继续用于其他非营利性学校办学”的办法，一定程度上未能尊重投资者在新政施行前的原始投资，这一点在义务教育阶段民办学校表现尤为突出（《民办教育促进法》第十九条规定不得设立实施义务教育的营利性民办学校。），导致举办者的权益得不到保障。目前，现有民办学校多处于观望甚至焦虑状态，同时也影响了新的民办学校选择非营利属性（新设立的学校连奖励和补助政策也没有了）。未来政策完全落地时，有较大的稳定风险。二是学前教育“普惠性民办幼儿园”、“营利性民办幼儿园”“非营利性民办幼儿园”关系没有厘清。2010年，国务院发布《关于发展学前教育的若干意见》（国发〔2010〕41号），首次提出“普惠性民办幼儿园”这一概念。但迄今为止，国家尚未有对“普惠性民办幼儿园”作出明确定义的相关政策文件，各地政府在认定与衡量“普惠性民办幼儿园”标准上也存在一定差别。2017年4月，教育部、国家发展改革委、财政部、人力资源社会保障部联合印发《关于实施第三期学前教育行动计划的意见》（教基〔2017〕3号）再次提出“普惠性民办幼儿园建设”，但仍未对其概念含义以及与“营利性民办幼儿园”“非营利性民办幼儿园”关系作出明确说明。“普惠性民办幼儿园”在学费制定、办学模式、管理方式、筹资渠道、税费征收等方面与“营利性民办幼儿园”、“非营利性民办幼儿园”均存在一定差别，亟待厘清关系。

　　5.教师队伍不稳定。当前在民办中小学、培训机构、学前教育就业的非公教师流动性大，主要原因是其福利待遇得不到保障，特别是退休后保障低，加之教师的继续教育、培训难以落实，民办中小学、培训机构、学前教育教师稳定性差已成通病。而流动性大又带来他们的执业年限、社会保障、继续教育、项目申报、职称评审素材等难以形成稳定的积累影响了职业前景，从而形成了恶性循环。
6.培训机构对于新规要求一时难以适应。2018年，教育部办公厅等部门先后发布《关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》《国务院办公厅关于规范校外培训机构发展的意见》，对校外培训机构收费时长问题、超纲教学、强化应试问题以及教师持证上岗问题进行治理和规范。但是，培训机构普遍反映在实际操作过程中存在问题和困惑，打“擦边球”的现象时有发生。例如2018年8月31日，教育部发布《教育部办公厅关于切实做好校外培训机构专项治理整改工作的通知》（教基厅〔2018〕8号），第五条明确规定：“未取得相应教师资格的学科类教师应于2018年下半年报名参加教师资格考试；经过教师资格考试未能取得教师资格的，培训机构不得继续聘用其从事学科类培训工作”。然而，校外培训机构的从业者多为大学毕业生，很多并非师范专业，没有教师资格证。从文件发布到参加考试，不到半年时间，而且，目前教师资格证取证考试频次较低（一年2次集中考试），通过率较低（全国通过率为20%-25%），一时难以满足规定要求。

　　为此，建议：

　　1.进一步提高认识，理顺关系。建议将提升民办教育发展水平、实现民办教育与公办教育共同发展纳入对领导和部门的考核内容；按照“管公办必管民办”的原则，将民办教育纳入各级教育部门相关处（科）室的职责范围，真正实现业务归口管理、公办学校与民办学校一视同仁。

　　2.全面清理、完善有关民办教育的政策规定。对于与法律法规不相符、内容不明晰的政策应进行进一步调整或修订；对于操作性不强的政策要广泛征求各方意见，及时出台相关上位规定，指导各地因地制宜，制定相关实施细则；要出台相关政策规定，进一步明确应急管理、建设、房管、公安、市场监督管理等部门在民办学校监管中的职责，依据职责主动加强对民办学校实行事中事后管理。
    
　　3.增强教育执法力量。明晰执法依据，健全执法队伍，将民办教育执法尤其是民办培训机构和幼儿园的执法纳入城市综合执法，或者支持成立教育执法专门机构和职业队伍，以适应日益增大的执法需求。对新法新政实施前已经由原工商部门单独登记的教育类企业（主要开展教育培训、学前教育），由现市场监督管理部门牵头开展专门清理，解决历史存量问题。

　　4.明确民办学校属性。研究非营利性民办学校举办者投资权益保护问题，明确权属关系，建立完善的审查、审计和公开机制；明确“普惠性”“非营利性”“营利性”民办幼儿园概念的判断标准；清理并妥善处理新政实施前的历史遗留问题，从而降低风险，保证民办学校正常运行。

　　5.建立全国统一的非公教师信息管理系统。信息管理系统包括非公教师职业资格、职业经历、继续教育、职称评定、退休保障等，动态更新该系统信息，“系统”随人走，保证教师流动与系统身份的相对独立性。通过这种脱离机构的教师管理方式，实现非公教师各项职业数据的积累对机构的依赖性，推动非公教师相关优惠政策落地，降低非公教师职称评定门槛，以解决非公教师后顾之忧，提高非公教师的身份认同感、幸福感。

　　6.推进民办培训机构行业示范。鼓励和支持各地成立行业协会，促进行业规范自律和自我升级；从行业监管的角度出发，支持和推广培训机构使用行业示范合同，保证各培训机构权责利一致，避免出现部分机构钻合同漏洞的现象，从而达到规范市场、保障消费者权益的目的；加强从业者规范办学的学习，对于新办培训机构举办者和在办机构从业者，需进行专题学习，并通过相关考核，方可持证上岗。

　　针对新规实施后，民办培训机构短时间内难以适应的问题，建议进行专项研究。如，就教师持证问题，可增加培训机构教师资格证考试频率；或从实际情况出发，给予行业和机构一定的调整时间；也可参照医生培养方法，首先允许应届大学毕业生入职从事实习教师或助理教师工作，待通过教师资格证考试再正式可以承担任课教师等等。

　　（本文系孟晖主委在民进中央在汉调研座谈会上的发言，执笔人：余玲）